Schwarzer Tag für direkte Demokratie

I. Das Vernehmlassungsverfahren ist in der Schweiz ein entscheidender Bestandteil der direkten Demokratie und der Konkordanz.

Es ermöglicht Kantonen, politischen Parteien, Verbänden und den einzelnen Bürgern, sich an der Ausarbeitung wichtiger Gesetze und internationaler Verträge zu beteiligen, bevor diese dem Parlament vorgelegt werden.

Das Prozedere verfolgt drei Ziele: (1) Es soll das Konsenspotenzial von Projekten stärken und das Risiko verringern, dass sie später durch ein Referendum blockiert werden.

(2) Es soll als sachlicher und politischer Realitätscheck dienen, indem es die Perspektiven derjenigen einholt, die von der Umsetzung betroffen sein werden.

(3) Es soll die Transparenz fördern und eine breite Beteiligung am politischen Entscheidungsprozess ermöglichen.

II. Das schweizerische Vernehmlassungsverfahren hatte bisher Vorbildfunktion für andere Staaten, es war sogar ein potenzieller Exportartikel.

Im Jahr 2015 hatte ich die Ehre, im Auftrag des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) die chilenische Regierung von Präsidentin Michelle Bachelet in Sachen Erlass einer neuen Verfassung zu beraten.

Der Schweizer Botschafter in Santiago lud zu einem Abendessen mit chilenischen Honoratioren. Ein sehr kenntnisreicher Schweizer Botschaftsrat, dessen Namen ich nicht mehr weiss, gab mir den Rat, mich auf das Vernehmlassungsverfahren zu konzentrieren.

Die chilenische Linksregierung stand unter dem Einfluss kubanischer und venezolanischer Berater und wollte die politische Rechte von den Vorbereitungen ausschliessen.

Ich verwies auf den Schweizer Ansatz und riet, man solle alle Lager offen und ehrlich, frühzeitig und transparent einbeziehen. SwissInfo berichtete über meinen Auftritt, und die Veranstalter publizierten mein „Paper“ in einem eigenen Heft.

Die Regierung befolgte meinen Rat indes nicht. Zwei Volksabstimmungen scheiterten. Chile hat bis heute keine neue Verfassung.

III. Mit dem Projekt Rahmenvertrag hat das Vernehmlassungsverfahren einen Funktionswandel durchgemacht.

Es dient nicht mehr dazu, eine unvoreingenommene und möglichst breite und transparente Beteiligung an der Entscheidungsfindung zu garantieren. Hauptziel ist vielmehr, zu einem Ergebnis zu gelangen, das den Wünschen der Regierung entspricht.

Dass das EDA dabei federführend sein würde, hätte ich mir damals in Chile nicht träumen lassen.

Die materielle Grundlage des Vernehmlassungsverfahrens zum Rahmenvertrag war der „Erläuternde Bericht“ des Bundesrates vom 13. Juni 2025. Dieses Dokument enthält zu den entscheidenden institutionellen Fragen zahlreiche unrichtige Behauptungen.

Die wichtigsten sind erstens die These, nach dem Rahmenvertrag bestände ein Zwei-Pfeiler-Modell mit einem EU-Pfeiler und einem Schweiz-Pfeiler, wobei sich die Schweiz selbst überwachen würde.

Tatsächlich wäre die EU-Kommission die faktische Überwacherin der Schweiz. Die Kommission entfernt sich zunehmend von ihrer traditionellen Rolle als „Hüterin der Verträge“.

Sie spricht zwar laufend über „Werte“ und über die „Rule of Law“. Tatsächlich ist die Kommission in den letzten Jahrzehnten immer politischer geworden.

Das mussten sogar die engsten Partnerstaaten der EU, Norwegen und Island, erfahren, die unlängst auf rechtswidrige Weise mit Schutzmassnahmen bei Ferrolegierungen belegt wurden.

Jedes bedeutende Verfahren, egal vom wem es initiiert wird, würde vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) landen, dem ein Auslegungsmonopol zugestanden wurde. Es gäbe also nur einen Pfeiler, den der EU.

Dass von einem Zwei-Pfeiler-Modell keine Rede sein kann, hat auch der ehemalige Beigeordnete, EFTA-Generalsekretär Georges Baur, betont.

Zweitens sind die Behauptungen, das „Schiedsgericht“ würde selbständig entscheiden, ob es den EuGH anruft, der EuGH könnte nichts unternehmen, wenn das „Schiedsgericht“ EU-Recht oder inhaltsgleiches Abkommensrecht selbst auslegte, und das „Schiedsgericht“ hätte das Entscheidungsmonopol und das „letzte Wort“, zumindest irreführend.

Und drittens ist die These, es läge ein klassisches völkerrechtliches Abkommen vor, unrichtig. Schliesslich wird die „Gretchenfrage“ des EU-Rechts, der Grundsatz der Autonomie, im „Erläuternden Bericht“ totgeschwiegen.

Der EuGH hätte sehr wohl die Möglichkeit zu reagieren, wenn das „Schiedsgericht“ so verfahren würde, wie man in Bundesbern behauptet. Die Stellungnahmen vieler Befürworter fussen genau auf diesen unrichtigen beziehungsweise irreführenden Äusserungen.

Sie sind damit nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen anfechtbar.

IV. Der 5. Dezember 2025 (am Abend kommt in gewissen Gegenden der Schweiz der Samichlaus) ist ein historisches Datum. An diesem Tag hat der Aussenminister, sekundiert von zahlreichen Bundesbeamten, die Resultate des Vernehmlassungsverfahrens zum Rahmenabkommen bekanntgegeben.

Gleichzeitig wurde dem neuen Vertragswerk ein irreführender Name gegeben. Es heisst jetzt „Bilaterale III“.

Täuschend ist dieser Name deshalb, weil er insinuiert, dass es sich einfach um eine Fortsetzung der Bilateralen I und II handelt. Das ist wegen der Institutionalisierung nicht der Fall.

Gleichzeitig wurde, wie gesagt, klar, dass man das Vernehmlassungsverfahren umfunktioniert hat. Das Prozedere wurde von Bundesbern in doppelter Hinsicht gelenkt.

Zum einen war der Ausgangspunkt der „Erläuternde Bericht“ vom Juni 2025, der in den entscheidenden institutionellen Fragen unrichtige Behauptungen aufstellte.

Zum anderen wurden die Antworten mit Hilfe eines Fragebogens in die Richtung dirigiert, welche man in der Zentrale haben wollte. Man tat zum Beispiel so, als sei die inländische Umsetzung mindestens gleich wichtig wie der Rahmenvertrag selbst.

Hinzukommt nun ein Schritt, dessen Kühnheit selbst Beobachter, die seit 2013 an Unwahrheiten und Tricks gewöhnt sind, überrascht.

Man hat sich in Bern die Freiheit herausgenommen, unzählige Antworten zu canceln. (Auch meine Vernehmlassungsantwort fiel diesem Vorgehen zum Opfer. Ich habe sie aber in weiser Voraussicht selbst veröffentlichen lassen.)

Gestützt auf diesen Modus Operandi hat die Regierung am Samichlaustag mit gespieltem Stolz verkündet, der Rahmenvertrag habe grosse Zustimmung erfahren, die Botschaft werde im Frühjahr folgen.

Man darf davon ausgehen, dass an dieser Botschaft längst gearbeitet wird. Denn natürlich wusste man in Bern, dass die meisten Vernehmlassungsteilnehmer auf die unrichtigen Behauptungen im „Erläuternden Bericht“ hereinfallen würden.

Ob die Schweiz für dieses zentral gelenkte Samichlausverfahren weiterhin international bewundert werden wird, ist zweifelhaft. Ich hätte Hemmungen, das Schweizer Modell heute in Chile zu empfehlen.

Zwar gibt es hierzulande, im Gegensatz zu den Niederlanden und Flandern, keine Debatte darüber, ob der finstere Gehilfe des Samichlaus (in der Schweiz „Schmutzli“ genannt) gegen die Regeln der Political Correctness verstösst und ebenfalls gecancelt werden muss.

Aber den 5. Dezember 2025 muss man als schwarzen Tag für die direkte Demokratie der Schweiz bezeichnen.