Rahmen-Deal: Die hohe Kunst des Hinters-Licht-Führens

Die entscheidende Frage lautet nicht, ob das Rahmenabkommen einzelnen Branchen einen besseren Marktzugang verschafft.

Zentral ist vielmehr, ob seine institutionellen Mechanismen den Verlust schweizerischer Souveränität hinter der Fassade von Mitwirkung, Autonomie und rechtsstaatlicher Kontrolle verbergen.

Ausgangspunkt der nachstehenden Betrachtungen ist Peter Nolls Unterscheidung zwischen instrumenteller und symbolischer Gesetzgebung.

Instrumentelle Gesetzgebung soll praktische Probleme lösen; sie soll tatsächlich durchgesetzt werden. Symbolische Gesetzgebung dient primär der politischen Kommunikation: Der Staat zeigt, dass er handelt, obwohl die rechtliche Wirkung gering bleibt oder von vornherein begrenzt angelegt ist.

Solche Normen können kurzfristig befrieden, gefährden langfristig aber die Autorität des Rechts, wenn sie als Alibi- oder Schaufensterrecht wahrgenommen werden.

Jens Newig präzisiert diesen Ansatz, indem er zwischen rechtlich-materieller und politisch-strategischer Effektivität unterscheidet.

Symbolische Gesetzgebung liegt danach besonders nahe, wenn hoher öffentlicher Problemdruck, geringe kurzfristige Lösbarkeit, starke Interessengegensätze und komplexe Sachverhalte zusammentreffen.

Seine Beispiele aus dem deutschen Umweltrecht zeigen den Unterschied zwischen einer praktisch weitgehend wirkungslosen, aber politisch nützlichen Regelung wie dem Ozongesetz und einer materiell wirksamen Regelung wie der Grossfeuerungs-Anlagenverordnung.

Francesco Ferraro erweitert den Blick auf die sozialen Funktionen des Rechts. Gesetze wirken nicht nur durch Zwang oder Steuerung, sondern auch durch Signale, Symbole und expressive Bedeutungen.

Deshalb können Bürgerinnen und Bürger Regelungen unterstützen, obwohl deren praktische Wirksamkeit gering ist. Symbolische Gesetzgebung kann kollektive Selbsttäuschung fördern, wenn sie emotionale Entlastung, moralische Selbstvergewisserung oder politische Identität bietet und dadurch die nüchterne Prüfung realer Wirkungen verdrängt.

Vor diesem Hintergrund ist zu prüfen, ob das Rahmenabkommen nicht nur institutionelle Bindungen schafft, sondern diese Bindungen zugleich kommunikativ verharmlost.

Die Frage ist daher nicht bloss, welche Kompetenzen übertragen werden, sondern wie dieser Transfer politisch dargestellt und rechtlich verhüllt wird.

Die EU verlangt die dynamische Übernahme ihres Rechts, die Überwachung der Schweiz als partieller Teilnehmerin am Binnenmarkt und eine Streitbeilegung, bei der ihrem eigenen Gerichtshof, dem EuGH, die verbindliche Auslegung der entscheidenden Fragen zukommt.

Der Bundesrat war bereit, diese Forderungen zu akzeptieren, um den präferentiellen Zugang zum Binnenmarkt für bestimmte Industriebranchen zu sichern.

Kritiker sehen darin zugleich einen Schritt, der institutionell einen „Point of No Return“ auf dem Weg zu einem EU-Beitritt schaffen könnte.

Seit einiger Zeit kommen zusätzlich geopolitische Begründungen hinzu; diese überzeugen allerdings seit der jüngsten Vereinbarung zwischen den USA, Dänemark und Grönland über eine verstärkte amerikanische Militärpräsenz auf Grönland noch weniger als bisher.

Um den mit den Forderungen der EU verbundenen Souveränitätsverlust auf allen Ebenen politisch abzufedern, wurden auf Vorschlag beziehungsweise mit Zustimmung der EU einerseits symbolische Vorschriften und Mechanismen eingebaut.

Andererseits wird in der öffentlichen Kommunikation mit Darstellungen gearbeitet, die den rechtlichen Wirkungszusammenhang verkürzen oder beschönigen.

Der Bevölkerung soll dadurch der Eindruck vermittelt werden, die staatspolitische Autonomie, die Instrumente der direkten Demokratie und die Unabhängigkeit des Bundesgerichts blieben auch unter den neuen institutionellen Bindungen unangetastet.

Die folgenden drei Mechanismen bilden das Herzstück dieser symbolischen Konstruktion: die dynamische Rechtsübernahme, die Überwachung und die Streitbeilegung.

In allen drei Bereichen wird ein formaler Rest schweizerischer Autonomie sichtbar gelassen, während die materielle Entscheidungsgewalt an EU-Organe abgetreten wird.

Dynamische Rechtsübernahme: Die Verträge sehen vor, dass die Schweiz bei Weiterentwicklung des Binnenmarktrechts EU-Vorschriften übernehmen muss, um den präferentiellen Marktzugang nicht zu verlieren.

Die Schweiz hätte als Nicht-Mitgliedstaat kein Stimmrecht bei Erlass der neuen Normen, aber ein Mitspracherecht (no decision making, but decision shaping).

Dass ein Mitspracherecht nicht dasselbe ist wie ein Mitbestimmungsrecht, lässt sich nicht bestreiten. Mehr ist aufgrund der gefestigten Politik der EU für einen Nichtmitgliedstaat auch kaum zu erreichen.

Darin liegt jedoch der symbolische Charakter der Konstruktion: Der nationale Gesetzgebungsprozess bleibt formal erhalten, während der materielle Entscheidungsspielraum erheblich schrumpft.

Die demokratische Form wird gewahrt, die demokratische Substanz aber ausgehöhlt. Rechtsakte werden nicht in Bern beschlossen, sondern faktisch aus Brüssel übernommen.

Die Rede von autonomer Übernahme verdeckt damit, dass es sich politisch um eine Mogelpackung handelt.

Die Möglichkeit eines Opting-out erscheint in diesem Zusammenhang nur auf dem Papier als wirksame Sicherung.

Theoretisch könnte die Schweiz die Übernahme einer neuen Regel verweigern. Praktisch wäre ein solcher Schritt jedoch mit dem Risiko kompensatorischer Massnahmen oder eines Verlusts sektorieller Marktzugänge verbunden.

Damit wird das Opting-out zu einer formalen Ausweichmöglichkeit mit hoher politischer Eintrittsschwelle:

Es erlaubt, gegenüber der Öffentlichkeit von fortbestehender Entscheidungsfreiheit zu sprechen, ohne dass diese Freiheit unter realen Bedingungen ohne erhebliche Kosten ausgeübt werden könnte.

Besonders deutlich wird diese Spannung bei Vorlagen, die dem Ständemehr unterstehen. Selbst wenn die innerstaatlichen Verfahren formell eingehalten werden, verändert die aussenvertragliche Bindung die politische Ausgangslage.

Volk und Stände entscheiden dann nicht mehr in einer offenen Ordnung, sondern unter dem Druck bereits ausgehandelter Verpflichtungen und möglicher Gegenmassnahmen. Auch hier bleibt die demokratische Symbolik erhalten, während sich der tatsächliche Handlungsspielraum verengt.

Überwachung: Auch die Überwachung wurde für den Hausgebrauch entschärft. Dies geschah durch die Behauptung, es entstehe ein Zwei-Pfeiler-System mit einem EU-Pfeiler und einem schweizerischen Pfeiler, in dessen Rahmen sich die Schweiz selbst überwache.

Diese Darstellung ist angesichts des einseitigen Klagerechts der EU-Kommission irreführend. Entscheidend ist nicht die formale Etikette der Aufsicht, sondern wer die massgeblichen Verpflichtungen inhaltlich bestimmt, wer ihre Einhaltung beurteilt und welche Folgen eine abweichende schweizerische Praxis auslösen kann.

Wird dieser Zusammenhang verdeckt, erfüllt die Rede vom Zwei-Pfeiler-System vor allem eine symbolische Beruhigungsfunktion.

Schiedsgericht und EuGH: Am deutlichsten zeigt sich der symbolische Charakter beim Streitbeilegungsmechanismus. Die Schweiz hatte im Jahr 2013 zunächst einer direkten Unterstellung der sektoriellen Verträge unter das Auslegungsmonopol des EuGH zugestimmt.

Später wurde das Modell politisch entschärft, indem ein paritätisch zusammengesetztes Schiedsgericht zwischengeschaltet wurde. Dieses Schiedsgericht soll formal über Streitigkeiten entscheiden.

Sobald jedoch Fragen des EU-Rechts oder des inhaltsgleichen Abkommensrechts betroffen sind, hat es den EuGH anzurufen; dessen Auslegung ist verbindlich.

Damit liegt die entscheidende Deutungsmacht weiterhin beim Gerichtshof der Europäischen Union. Besonders bedenklich ist die Stellung des Bundesgerichts:

Es ist aus dem Verfahren mit Schiedsgericht und EuGH ausgeschlossen, doch seine Urteile können zum Gegenstand eines solchen Verfahrens gemacht und damit mittelbar einer verbindlichen EuGH-Auslegung unterworfen werden.

Diese Konstruktion wahrt nach aussen den Anschein richterlicher Unabhängigkeit, während sie in der Sache eine Letztkontrolle der EU über schweizerische Rechtsprechung eröffnet.

Das Schiedsgericht erfüllt vor allem eine verdeckende Funktion. Es erzeugt den Eindruck einer neutralen, paritätischen Streitbeilegung, obwohl die verbindliche Auslegung der zentralen Rechtsfragen bei einer Institution der einen Vertragsseite verbleibt.

Darin besteht die symbolische Leistung der Konstruktion: Sie macht den Souveränitätstransfer politisch salonfähiger, ohne ihn materiell aufzuheben.

Die Analyse zeigt damit, dass das Rahmenabkommen nicht ein gewöhnlicher völkerrechtlicher Vertrag über Marktzugang und institutionelle Verfahren wäre. Es wäre ein Fall symbolischer Vertragsgebung.

Die zentralen Mechanismen – dynamische Rechtsübernahme, Überwachung und Streitbeilegung – werden so ausgestaltet und kommuniziert, dass sie gegenüber der schweizerischen Öffentlichkeit den Fortbestand staatspolitischer Autonomie suggerieren.

Tatsächlich verschieben sie die materielle Entscheidungsmacht in wesentlichen Fragen zur Europäischen Union und insbesondere zum EuGH. Die demokratische Form, die Sprache der Bilateralität und die institutionelle Fassade sollen beruhigen, während der tatsächliche Gehalt der Bindung ein ganz anderer ist.

Deshalb stellt das Rahmenabkommen einen Anwendungsfall der von Noll, Newig und Ferraro beschriebenen symbolischen Rechtssetzung dar. Seine symbolische Pointe besteht darin, Fremdbestimmung als Autonomie erscheinen zu lassen.

Literatur: Peter Noll, Symbolische Gesetzgebung, Zeitschrift für Schweizerisches Recht (N.F.), 100 (1981), 347 ff.
Jens Newig, Symbolische Gesetzgebung zwischen Machtausübung und gesellschaftlicher Selbsttäuschung, 13 – Newig – Symbolische Gesetzgebung.Buch.pdf
Francesco Ferraro, Deception and Self-Deception in Symbolic Legislation: from Virtue Signalling to Epistemic Vices, 2026, Deception and Self-Deception in Symbolic Legislation: from Virtue Signalling to Epistemic Vices.