Rechtsberatung unter Sanktionsvorbehalt

Die Schweiz hat auf den russischen Angriff auf die Ukraine reagiert, indem sie die Sanktionsordnung der Europäischen Union im autonomen Nachvollzug weitgehend übernommen hat.

Dazu gehört Art. 28e der Ukraine-Verordnung, der bestimmte Rechtsberatungsleistungen im Zusammenhang mit Russland untersagt.

Auf den ersten Blick ist das eine technische Bestimmung. Tatsächlich stellt sich die Frage, ob der Staat unabhängige anwaltliche Beratung wie eine gewöhnliche Dienstleistung behandeln darf.

Rechtsberatung ist nicht irgendeine wirtschaftliche Tätigkeit. Sie ermöglicht Bürgern, Unternehmen und auch politisch unerwünschten Personen zu klären, was rechtlich gilt, welche Sanktionen zu beachten sind, ob Rechtsmittel offenstehen und ob ein Verfahren Aussicht auf Erfolg hat.

Ohne unabhängige Beratung bleibt der Zugang zum Gericht formal bestehen, wird praktisch aber geschwächt.

Die Europäische Union hat in Art. 5n der Verordnung Nr. 833/2014 bestimmte nichtstreitige Rechtsberatung gegenüber der russischen Regierung und in Russland niedergelassenen juristischen Personen verboten. Ausgenommen sind Leistungen, die für Gerichts-, Verwaltungs- oder Schiedsverfahren erforderlich sind.

Diese Unterscheidung überzeugt nicht: Anwaltliche Tätigkeit beginnt regelmässig mit der Mandatsprüfung, der Abklärung von Sanktionen, Ausnahmen und Prozesschancen. Beim ersten Kontakt lässt sich oft noch nicht zuverlässig erkennen, ob es um Vertretung, Beratung oder beides geht.

Das gilt ähnlich für die neuen Bestimmungen des Geldwäschereigesetzes, die in bestimmten Beratungsfällen besondere Sorgfaltspflichten vorsehen und ebenfalls eine vorgängige Sachverhaltsprüfung voraussetzen.

In der Schweiz finden sich die Grundlagen im Embargogesetz und in der Ukraine-Verordnung. Fraglich ist, ob ein solches Beratungsverbot mit Legalitätsprinzip, Bestimmtheitsgebot, anwaltlicher Unabhängigkeit, Berufsgeheimnis, rechtlichem Gehör und Zugang zur Justiz vereinbar ist.

Die Kritik setzte früh ein. Der Ordre des avocats de Genève wandte sich im Januar 2023 an den Bundesrat und das SECO.

Er bestritt nicht, dass Sanktionen gegenüber Russland politisch legitim sein können, machte aber geltend, das Verbot juristischer Dienstleistungen greife gravierend in den Zugang zur Justiz und in Grundlagen des Rechtsstaats ein. Dass die Schweiz erstmals juristische Dienstleistungen als solche untersage, sei ein gefährlicher Präzedenzfall.

Das SECO erklärte, der Zugang zur Justiz bleibe gewahrt. Bundesrat Guy Parmelin sah eine genügende gesetzliche Grundlage, ein öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit.

Damit standen sich zwei Sichtweisen gegenüber: die der Sanktionsverwaltung, welche EU-Anschlussfähigkeit und Vollzug betont, und jene der Anwaltschaft, die Zugang zum Recht, Verteidigung, Berufsgeheimnis, Bestimmtheit und Unabhängigkeit in den Vordergrund stellt.

Ständerat Beat Rieder verlangte mit der Motion 23.4531 „Rechtsstaatlichkeit wiederherstellen“, den Begriff der Rechtsberatung aus Art. 28e der Ukraine-Verordnung zu streichen und die Trennung zwischen Rechtsberatung und Rechtsvertretung aufzugeben.

Unterstützt wurde er vom Schweizerischen Anwaltsverband.

Im Ständerat wurde das Problem klar benannt. Daniel Jositsch sagte sinngemäss, Rechtsberatung müsse selbst der schlimmste Kriminelle erhalten können. Franziska Roth verwies auf die aussenpolitische Verlässlichkeit der Schweiz.

Die Mehrheit gab der rechtsstaatlichen Argumentation den Vorrang.

Der Nationalrat folgte dem Ständerat, wenn auch enger. Seine Rechtskommission wollte vor allem die anwaltliche Kerntätigkeit schützen: die Vertretung in Verfahren und die Beratung von Klienten, die in einem Verfahren stehen oder ein solches vorbereiten.

Am 18. Dezember 2024 nahm der Nationalrat den Vorstoss mit 110 Ja, 71 Nein und 12 Enthaltungen an.

Von besonderer Bedeutung war die Begründung von Mitte-Parteichef Philipp Matthias Bregy. Er kritisierte die künstliche Trennung zwischen Beratung und Vertretung. Es sei nicht folgerichtig, Beratung zu verbieten, wenn sie ein Verfahren vermeiden oder vorbereiten soll, sie aber zuzulassen, sobald das Verfahren eröffnet ist.

Der Einwand trifft den Kern.

Soweit ersichtlich, liegt in der Schweiz bisher kein klärendes Gerichtsurteil zu Art. 28e vor. Die Norm wirkt aber bereits politisch, administrativ und berufsrechtlich, bevor ihre Vereinbarkeit mit Verfassung, Gesetzmässigkeit, strafrechtlicher Bestimmtheit und Zugang zur Justiz gerichtlich überprüft worden ist.

Das begünstigt Übervorsicht und Overcompliance.

Ein Mandat kann nach schweizerischem Recht zulässig sein und dennoch an EU- oder US-Bezügen, Dollarzahlungen, Korrespondenzbanken, internationaler Kanzleistruktur, Versicherungsbedingungen, Reputationsrisiken oder internen Risk Committees scheitern.

Je prominenter und sanktionssensibler ein Fall ist, desto kleiner wird der Kreis möglicher Mandatsträger.

Dabei stünden mildere Mittel zur Verfügung: gezielte Verbote von Umgehungshandlungen, Wissenselemente, klare Regeln gegen Facilitation, Bewilligungs- und Lizenzmechanismen sowie Safe Harbours für Compliance-Beratung, Mandatsklärung, Verteidigung, Rechtsbehelfsprüfung und Verfahrensvorbereitung.

Wer Sanktionen wirksam durchsetzen will, muss den Rechtsrat nicht schwächen.

Die Schweiz hätte Anlass zu besonderer Vorsicht. In Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland rügte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, dass die Schweiz bei der Umsetzung von UNO-Sanktionen keinen hinreichenden Zugang zu „meaningful judicial review“ eröffnet hatte.

Gerichtliche Kontrolle darf nicht nur formal bestehen. Sie setzt voraus, dass Betroffene ihre Rechte verstehen und wirksam geltend machen können.

Auch der Blick ins Ausland zeigt, dass die europäische Lösung nicht alternativlos ist. Das Vereinigte Königreich hat sein Verbot von legal advisory services enger gefasst.

Die Vereinigten Staaten arbeiten stärker mit Listen, Transaktionsverboten, OFAC Guidance sowie General und Specific Licenses. Kanada setzt ebenfalls auf Listen, Transaktionsverbote und Bewilligungen. Umgehung lässt sich gezielt bekämpfen, ohne Rechtsberatung abstrakt unter Generalverdacht zu stellen.

Besonders lehrreich ist die McCarthy-Ära in den Vereinigten Staaten. In der antikommunistischen“«moral panic“ wurde die Vertretung mutmasslicher Kommunisten oder kommunistischer Organisationen sozial und beruflich riskant.

Historische Darstellungen der amerikanischen Anwaltsethik berichten, dass Betroffene kaum noch respektable Anwälte fanden; selbst die American Bar Association diskutierte Loyalitätserklärungen.

Das war kein formelles Rechtsberatungsverbot im heutigen Sinn. Funktional wirkte es ähnlich: Politischer Druck, berufliche Nachteile und Stigmatisierung erzeugten einen chilling effect, der den Zugang zu anwaltlicher Beratung in politisch aufgeladenen Fällen verengte.

Auf europäischer Ebene ist die Sache noch nicht abgeschlossen. Am 14. Juli 2026 verhandelte die Grosse Kammer des Europäischen Gerichtshofs zwei Rechtsmittel. Der EuGH wird zu prüfen haben, ob das Gericht der EU die Grundrechte der Anwaltschaft und der Mandanten, insbesondere Art. 7 und Art. 47 der Charta, sowie die Verhältnismässigkeit zutreffend angewandt hat.

Im Mittelpunkt steht nicht nur die formale Gültigkeit des Verbots, sondern seine praktische Reichweite in Grenzfällen anwaltlicher Beratung.

Für die Schweiz ist der Ausgang wichtig, weil die Rechtsprechung des EuGH bei autonom nachvollzogenem EU-Recht nach schweizerischer Praxis grundsätzlich heranzuziehen ist. Sie bindet nicht formell, prägt aber die eurokompatible Auslegung. Das Bundesverwaltungsgericht folgt derselben Linie.

Ausschlaggebend ist nun das Verhalten Bundesberns. Wenn das Parlament eine Korrektur zugunsten schweizerischer Eigenständigkeit verlangt, wird der Vollzug nicht selten vorsichtig, langsam oder technisch eng gestaltet.

Bei der Motion Damian Müller zu amerikanischen MedTech-Zertifizierungen war Ähnliches zu beobachten. Statt Anerkennung entstand ein zusätzliches schweizerisches Prüfverfahren.

Das Parlament verlangt Eigenständigkeit; die Verwaltung wahrt europapolitische Anschlussfähigkeit. Demokratische Korrekturen werden nicht offen verweigert, sondern eingehegt. Das ist bequemer als ein Nein, aber institutionell problematischer.

Wie immer die Sache in Luxemburg ausgeht: Bundesbern hat es verpasst, aus eigener Kraft für eine rechtsstaatliche Verbesserung zu sorgen.

Wenn parlamentarische Korrekturen administrativ verlangsamt, verengt oder eingehegt werden, stellt sich eine unbequeme Frage: Gilt der Grundsatz der Gewaltenteilung noch, wenn die Verwaltung den politischen Entscheid des Gesetzgebers faktisch neutralisiert?