Alle tun so, als ob EU-Deal beschlossene Sache wäre

Die schweizerische Debatte über das institutionelle Rahmenabkommen mit der Europäischen Union ist ein Lehrbeispiel für Pfadabhängigkeit und Framing.

Douglass Norths Konzept der Pfadabhängigkeit („path dependence“) beschreibt, wie frühe institutionelle Erwartungen und Gewohnheiten spätere politische Entscheidungen prägen.

Eine Gesellschaft mag formal frei bleiben zu entscheiden; sobald sich bestimmte Annahmen jedoch in Institutionen, Expertengemeinschaften, Verwaltungsroutinen und im öffentlichen Diskurs verfestigen, verengt sich der Raum realistischer Alternativen.

Entscheidend ist daher nicht nur, was rechtlich verbindlich ist, sondern auch, was politisch als unvermeidlich erscheint.

Dieser Mechanismus lässt sich in der Schweiz beobachten. Mit den bemerkenswerten Ausnahmen von Luzern und St. Gallen haben Schweizer Universitäten begonnen, Konferenzen, Podien und öffentliche Veranstaltungen zum Rahmenabkommen zu organisieren, als sei seine politische Annahme nur noch eine Frage der Zeit.

Die angegebene Begründung klingt harmlos: Die Schweiz müsse sich auf den entscheidenden Augenblick vorbereiten, die rechtlichen und wirtschaftlichen Folgen verstehen und die Gesellschaft für das rüsten, was als grosser europapolitischer Wendepunkt dargestellt wird.

Doch bereits diese Sprache der Vorbereitung enthält eine politische Wirkung. Sie kann den Eindruck verstärken, dass das Abkommen nicht mehr eine Option unter mehreren ist, sondern das Ziel, auf das sich verantwortliche Akteure nun einzustellen haben.

Ein besonders anschauliches Beispiel ist das für den 1. und 7. September angekündigte Seminar „Beziehungen Schweiz-EU und Aspekte der Bilateralen III“ des Europa Instituts an der Universität Zürich und des World Trade Institute der Universität Bern, in Kooperation mit der ETH Zürich.

Bereits Titel, Programmstruktur und Einladungssprache stellen das Paket Schweiz-EU und die Bilateralen III als Sachverhalt dar, auf den sich Bund und Kantone vorzubereiten hätten.

Hinzu kommt eine auffallend einseitige Auswahl der Referierenden: Vertreten sind vor allem Verwaltungsstellen des Bundes, pro-europäisch geprägte Universitätskreise und institutionell nahestehende Akteure.

Klare kritische Stimmen zum Abkommen oder Vertreter einer grundsätzlich anderen integrationspolitischen Sichtweise fehlen weitgehend.

Das Muster beschränkt sich nicht auf diese eine Veranstaltung. Auch Publikationen zu den „Bilateralen III“ – etwa zu Verhandlungsergebnissen, institutionellen Lösungen, „Decision Shaping“ oder zur Frage einer Belastung der Demokratie – folgen weitgehend derselben Logik.

Das Thema wird zwar als Diskussion präsentiert, häufig steht aber die Optimierung der schweizerischen Anpassungs- und Umsetzungsfähigkeit im Zentrum.

In dieselbe Richtung weist der von Christine Kaddous und Andreas Kellerhals herausgegebene „Kommentar“ (sic!) „Bilaterale Abkommen III Schweiz-EU. Erste Analysen“, der das neue Paket ausdrücklich als Instrument zur Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen zur Europäischen Union präsentiert und Beiträge von Verhandlungsführern, Professoren und europarechtlich spezialisierten Rechtsanwälten versammelt.

Die Kombination von Veranstaltungsreihe, Expertentagungen und Publikation erzeugt den Eindruck einer akademischen Begleitung eines bereits weitgehend vorgezeichneten Prozesses.

Dadurch wird nicht bloss informiert, sondern ein bestimmter Deutungsrahmen gesetzt: Das Abkommen erscheint als fachlich zu bewältigende Zukunft, nicht als politisch offene Grundsatzfrage.

Zu diesem Framing gehört auch eine Praxis selektiver Autorenauswahl. Akteure, die seit Jahren grundsätzliche Einwände gegen institutionelle Anbindung, dynamische Rechtsübernahme, asymmetrische Überwachung und Streitbeilegung sowie gegen eine schleichende Verschiebung der schweizerischen Verfassungsordnung vorbringen, werden in solchen Formaten häufig nicht in gleicher Weise einbezogen.

Damit fehlt die offene Auseinandersetzung mit Positionen, die für eine pluralistische Debatte wesentlich wären. Wo abweichende Sichtweisen nur punktuell berücksichtigt werden, entsteht weniger ein Forum kontroverser Prüfung als ein Raum institutioneller Bestätigung.

Die äussere Form bleibt akademisch: Panels, Moderationen, Sammelbände, Fussnoten, institutionelle Logos. Die argumentative Substanz kann jedoch leiden.

Wenn Auswahl, Zitierpraxis und Themenzuschnitt im Ergebnis vor allem die bereits bevorzugte Schlussfolgerung stützen, droht eine Verengung des wissenschaftlichen und öffentlichen Diskurses: Form tritt an die Stelle von Substanz, Verfahren an die Stelle von Streit, institutioneller Konsens an die Stelle echter Kontroverse.

Das ist Framing. Die Öffentlichkeit wird nicht einfach über eine umstrittene verfassungs- und aussenpolitische Entscheidung informiert; sie wird schrittweise an die Vorstellung gewöhnt, dass die Entscheidung der Sache nach bereits gefallen sei.

Indem Diskussionen wiederholt unter der Prämisse veranstaltet werden, die Schweiz müsse sich für das Abkommen bereitmachen, verschiebt sich die Frage von „ob“ die Schweiz ein solches Rahmenabkommen annehmen soll zu „wie“ sie sich daran anzupassen hat.

Der demokratische Entscheid ist formal noch offen, aber das soziale und institutionelle Umfeld wird im Voraus vorbereitet.

Die Wirkung ist subtil, aber stark. Veranstaltungen an Universitäten verleihen der Vorstellung intellektuelle Autorität, das Rahmenabkommen sei der rationale und moderne Weg.

Wirtschaftsverbände betonen Rechtssicherheit, Marktzugang und wirtschaftliche Berechenbarkeit. Bundesakteure sprechen die Sprache von Verantwortung, Koordination und Vorbereitung.

Zusammengenommen erzeugen diese Signale ein Klima, in dem Opposition leichter als emotional, rückwärtsgewandt oder unrealistisch erscheinen kann.

Die Zukunft wird inszeniert, bevor über sie entschieden ist, und Widerspruch gerät unter Rechtfertigungsdruck, weil er sich dem widersetzt, was als normaler Lauf der Dinge präsentiert wird.

Hier wird Norths Einsicht relevant. Institutionen bestehen nicht nur aus formalen Regeln; sie umfassen auch Erwartungen, informelle Praktiken, mentale Modelle und Interessenkoalitionen.

Sobald Universitäten, Regierungen, Verwaltungen und Wirtschaftsorganisationen beginnen, das Leben unter einer neuen Ordnung gleichsam zu proben, gewinnt diese Ordnung selbst an Eigenbewegung.

Rechtliche Anpassung wird diskutiert, bevor der rechtliche Entscheid getroffen ist. Expertennetzwerke bilden sich um die Umsetzung. Administrative Energie fliesst in Szenarien der Befolgung.

Die öffentliche Meinung wird einer wiederholten Erzählung der Unvermeidlichkeit ausgesetzt. Das Ergebnis ist ein sich selbst verstärkender Prozess, in dem die Kosten eines Nein mit der Zeit steigen.

Die Öffentlichkeit wird an die Annahme gewöhnt, dass das Abkommen kommen werde. Was noch unter dem Vorbehalt demokratischer Entscheidung steht, wird praktisch wie ein administrativer Übergang behandelt.

Der Fall Rahmenabkommen zeigt, wie Pfadabhängigkeit und Framing ineinandergreifen. Der entscheidende Moment liegt möglicherweise nicht erst in der Volksabstimmung.

Er beginnt früher, nämlich dann, wenn Institutionen beginnen, ein bestimmtes Ergebnis als normal, verantwortungsvoll und erwartet zu behandeln.

In einer solchen Lage wird die demokratische Frage verengt, bevor sie beantwortet ist.

Die Schweiz bleibt formal frei, über das Rahmenabkommen zu entscheiden; je stärker die Öffentlichkeit jedoch darauf vorbereitet wird, es zu erwarten, desto schwieriger wird es, eine wirklich offene Wahl zu bewahren.

Pfadabhängigkeit lässt sich nicht einfach ausschalten. Umso wichtiger ist, dass die Stimmberechtigten sich ihrer Wirkung bewusst sind.

Staatliche Universitäten und öffentlich besoldete Akteure sollten sich deshalb in einer demokratisch offenen Grundsatzfrage um ein Mindestmass an Ausgewogenheit bemühen.